미세먼지 대응책은 경유세 인상?! : 기획재정부가 직면한 갈등

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[國稅칼럼] 미세먼지 저감대책과 경유세 인상 문제 - 日刊 NTN(일간NTN)

기재부의 딜레마

코로나 사태 이전 몇 년간 봄이 시작될 즈음이면 연일 미세먼지에 대한 기사들이 쏟아졌다. 미세먼지 농도부터 시작해서 원인이 어디에 있는지, 대책은 무엇인지 갑론을박이 벌어진다. 네티즌들 사이에서도 미세먼지는 굉장한 이슈이다. 하지만 특단의 대책이 나오지 않고 있다. 기획재정부는(이하 기재부) 딜레마적 상황에서 선뜻 방침을 밝히지 못하고 몇 년동안 경유세 인상 카드만 만지작거리고있다.

 

기재부가 마주한 갈등에서 공공조직의 특성에 따른 양상을 발견하였고, 이론적으로 설명하고자 한다. 우선, 특성 중 환경요인을 기재부의 외적 상황에 대입하여 분석한다. 다음으로 공공조직으로서 기재부가 지니는 기관의 특성을 중심으로 서술한다. 이어서 보즈만의 공공성 연구를 통하여 기재부의 위치와 권위에 대해서 설명해 보도록 한다.

 

 

찬반 양론이 갈리는 이유 : 사회환경적 요인

경유세 인상과 관련하여 찬성하는 측은 환경을 중시하는 사람들이고, 반대 측은 직접적이고 가시적으로 금전적 피해를 보는 농·어민, 경유차 보유자, 자영업자 등이다. 두 진영 간에 첨예한 가치 갈등이 발생하는 상황에서 기재부는 특정 가치를 선택해야만 한다. 환경권과 경제 중 어떤 가치가 우선하는지 정해야 할 수밖에 없는 처지다.

 

또한 시민단체가 기자회견을 하여 환경에 대한 개선을 촉구한다든지, 토론회에서 국회의원이 인상의 효과가 미미하다는 논의를 내놓는 식의 정치적 압박이 존재한다. 갈등이 물밑에서 일어나는 정도가 아니라 언론 등에 의해서 공공연하게 드러나고 있으므로 외부의 정치적 영향력은 보다 확대되는 것이다. 여기서 가치 선택의 문제는 한층 복잡해진다. 양 쪽의 정보를 취합해야 하고, 선택 후에 발생할 반발의 정도에 대해 생각하지 않을 수 없기 때문이다.

 

기재부 자체의 기관 요인

기재부가 쉽사리 결정을 하지 못하는 기관 특성적 이유는 첫째로 광범위한 영향력 때문이다. 가령 환경권을 우선시하여 경유세를 인상한다고 가정하자. 기사에 나와 있듯이 경유차 등록대수는 약 990만대로서 전체 등록대수의 42.8%에 해당한다. 전체 등록 차량의 절반 가까이 영향을 받게 된다. 또한 면세유를 사용하는 농·어민들 전체에게도 직접적 타격을 준다. 일반 기업 조직의 영향력 범위와는 그 규모가 차원이 다르게 크다. 특히 세금 인상 문제는 해당되는 자와 그렇지 않은 자가 구분되긴 하지만 직·간접적 영향(물가 상승 등)을 따지면 결국 국민 전체가 대상이 되는 현상이 발생한다. 더하여, 국민 개개인의 경제력과 관련이 있기 때문에 파급력은 보다 강력해진다.

 

다음은 강제적 성격이다. 기업은 대체로 상품을 구매하는 소비자에게 영향을 미친다. 소비자의 범위가 넓을 수 있지만, 소비자는 대개 구매 여부를 결정할 수 있다. 즉, 취사선택이 가능하다. 하지만 공공조직의 행정은 그렇지 않다. 최근의 경향은 그렇지 않지만 일반적으로 행정작용은 강제적이고 일방적인 성격을 지닌다. 대상인 국민들은 다른 대안을 고를 수 없고 이미 결정된 사안을 따라야만 한다. 그렇기 때문에 결정 하나하나를 신중하게 고려해야 한다. 기재부도 국민들에게 강압적인 면모가 있고, 한번 선택한 후에 돌이키기 어려운 정책을 두고 심각한 고민을 하고 있다.

 

마지막으로 대응성과 책임성에 대한 국민들의 기대이다. 이는 미세먼지 문제와 관련해서 기재부뿐만 아니라 환경부도 해당한다. 고농도 미세먼지는 일부지역에 국한된 것이 아니고 전국가적인 현상이기 때문에 국민들은 국가가 적극적으로 나서서 해결하기를 바란다. 해결책 중 하나인 경유세 인상 문제에 있어서도 기재부의 대응에 관심이 쏠리고 있다. 인상 여부와 인상의 폭에 대해 이목이 집중되는 것이다. 개인적인 소견으로, 미세먼지 사안에서만큼은 공공조직에 대한 기대가 가치 선택 문제와 관련이 있는 듯하다. 기재부는 대립하는 두 입장 중 한 쪽을 무조건 선택해야 하는 상황에서 어느 입장에게서는 박수를 받고 반대 입장에게서는 야유를 받을 수밖에 없는 형국이기 때문이다. 선택 전에는 양측에게서 기대를 받고 있지만, 선택 후에는 그 기대가 갈리는 상황은 이 사안의 특수적인 성질로 보인다.

 

보즈만(Bozeman)의 공공성연구

기재부의 본래 특성이 그러하겠지만, 경유세 인상과 관련해서는 더욱 정치문제와 경제문제가 혼합된 성격이 강하게 나타난다. 그렇기 때문에 기재부의 결정은 정치적 함의를 지니는 동시에 경제적인 힘을 발휘하게 된다. 보즈만은 공공조직이 기본적으로 정치적 권위를 가지며, 조직의 특성에 따라서 경제적 권위를 함께 소유할 수 있다고 했다. 기재부는 국가의 재정을 관리·운영하는 부서이기 때문에 경제적 권위는 막강하다. 또한 환경권과 경제적 손익의 대립에서 가치를 선택하는 것에 따른 일종의 가치 형성적인 정치적 권위도 품게 된다. 두 권위를 한꺼번에 다루어야 하는 만큼 책임에 대한 중압감은 더해진다.

 

조직의 구조와 과정

위의 요인들에 따라 기재부는 목표의 갈등을 경험한다. 어떤 가치를 선택할 것인지를 두고 각 선택에 따른 이익과 손실을 세세하게 분석하는 과정을 거치며 비교할 것이다. 하지만 결정 후에 누군가에게는 피해가 간다는 점은 분명하다. 그렇기 때문에 여전히 목표의 갈등을 해소하는 것은 어려울 것임에 틀림없다.

 

또한 끊임없는 권한의 제약을 받는다. 보즈만의 공공성연구에서 기술했듯이 기재부는 두 가지 권위를 모두 갖는다. 그것은 결국 이해관계에 속하는 사람 혹은 집단의 범위가 더욱 넓어짐을 의미하며, 그 제약도 만만치 않을 것이다. 따라서 의사결정의 자율성이 축소되어 조직 내 리더십의 영향력은 자연스럽게 제한받는다.

 

뿐만 아니라 고농도 미세먼지라는 위기상황을 맞이하여 정치적 역할에 대한 기대가 더욱 높아지는 현상이 발생한다. 가치 판단과 결정을 통한 가치 형성적 사안들은 결국 방향성을 제시하는 것이기 때문에 정치와 일맥상통한다. 찬반이 나뉘는 것은 지향하는 가치의 차이에 기인한다. 그래서 경유세 인상은 단순히 경제적 문제가 아니라 정치 문제를 함유한다.

 

지금까지 미세먼지 해결책 중 경유세 인상과 관련한 공공조직 특성에 대해서 살펴보았다. 간략히 요약하면, 환경 요인 중 강한 정치적 영향력의 존재와 기관 특성 중 행정작용의 광범위한 영향력, 강제성과 일방성, 기관에 대한 기대를 이 사안에서 드러난 특징으로 꼽았다. 또한 보즈만의 공공성연구와 기재부 결정 사이의 유사성을 발견해 서술하였다. 이를 종합하여 공공조직의 구조와 과정에서 생기는 독특한 현상과 딜레마에 대해서 묘사했다.

 

 

첨언

기재부의 딜레마 상황을 해결하려면 사실 미세먼지의 원인을 정확히 규명하는 것이 필요하다고 생각한다. 현재 미세먼지 원인에 대해서도 학자 혹은 언론들끼리 입장이 다르거나 불분명하다. 경유차가 계속해서 늘어났지만 문제가 되는 특정 미세먼지와는 관련이 없다고 하는 입장이 있는가 하면, 경유차와 화력발전소도 상당 부분 원인이라는 입장도 있다. 만약 국내 요인이 현 문제에 거의 영향이 없다고 한다면 경유세 인상에 대한 논의는 의미가 없다.

 

국민의 건강권 및 환경권 그리고 경유세를 둘러싼 정치·경제적 문제를 해결하기 위해서는 환경부의 적극적 문제해결의지가 절실하다. 작년에도 비상대책을 마련한다고 약속했지만 결국 차량 2부제와 운행 금지 등의 대책만 내놓았다. 원인에 대한 철저한 분석 없는 해결은 곤란하다고 생각한다.

 

 

원인 분석과 해결책 강구는 서로 연결되어 있기 때문에 기재부와 환경부가 협력을 통한 문제해결을 해주었으면 한다. 기사를 찾다보니 두 부서 간에 장벽을 넘어서 수평적으로 정보를 공유하는 태스크포스 등의 형태는 볼 수 없었는데, 문제들을 분할해서 처리하기 때문에 갈등이 점점 더 심각해지는 듯하다. 다만, 범사회적 기구를 구성한다는 발표를 했는데 국외적, 법적 기속력을 갖지 않는다는 점에서 실효성에 의문이 든다.