효과적 규제사례 분석 - 3. 쓰레기 종량제

● 생활폐기물 처리의 역사 및 생활폐기물 종량제 도입 논의

1. 1995년 이전에는 생활폐기물에 대하여 건물면적 및 건물분 재산세의 크기에 따라 금액을 지불하는 정액제를 실시

 

2. 이는 쓰레기 발생량과 요금 간에 상관관계가 없는 처리방식

 

3. 또한 낮은 쓰레기 수수료로 인하여 징수액이 쓰레기 처리비용에 한참 못 미쳐 쓰레기 매립지·처리지 설치에 차질

 

4. 전국의 생활폐기물 발생량이 1991년에는 1일당 9만 톤, 연탄재가 차지하는 양만큼을 제외하여도 하루에 7만 톤

 

5. 사회적 문제, 나아가 환경 문제로 직결되는 폐기물 발생 문제를 해결하기 위해 생활폐기물 종량제 도입 논의

 

6. 종량제는 배출하는 쓰레기양에 따라 배출하는 원인자 스스로가 처리 수수료를 부담하는, 원인자부담원칙에 입각한 쓰레기처리 수수료제도

 

7. 이를 통해 비용부담의 명확화·공평화를 꾀하며 나아가 쓰레기의 감량효과를 목표로 한다. 

 

 

● 생활폐기물 종량제 특성 및 규제 설계

8. 쓰레기는 분명히 환경오염과 불가분의 관계에 있는 비재화이다.

 

9. 환경오염은 결국 제3자에게 비의도적인 손해를 불러오는 외부효과를 가진다.

 

10. 쓰레기를 적절히 관리하고 외부효과를 최대한 감소시키기 위해서는 개인 혹은 기업에게 그것을 처리하는 사회적 비용을 부담시킬 필요가 있다.

 

11. 이전에도 생활폐기물 처리에 있어서 정부가 개입하였지만, 정부가 제시하는 수수료 산정방식이 시장유인을 제공하지는 않았다.

 

12. 그러나 생활폐기물 종량제는 이전의 것과는 규제수단에 있어서 달랐다.

 

13. 환경오염을 야기하는 쓰레기 배출의 원인자, 즉 개개인들 혹은 가정을 주요 대상으로 하는 사회적 규제라는 측면에서는 같았다. 또한 경제적 부담을 초래함으로써 바람직한 사회적 가치인 환경보전을 실현하도록 하는 목적에서도 같았다.

 

14. 하지만 종량제는 보다 시장유인을 제공하는 규제였다.

 

15. 시장유인적 규제는 개인·기업에 의무를 부과하기는 하되 그것을 달성하는 방법은 자신의 ‘경제적 판단’에 따라 ‘합리적’으로 선택할 수 있는 여지를 부여한다.

 

16. 건물면적 등으로 정액세를 부담하게 하는 것은 ‘합리적’이지도 않을뿐더러 ‘경제적 판단’에 따라 재량성을 부여하는 것이 아니었다.

 

17. 종량제는 이러한 합리성과 재량성을 허용함으로써 규제의 수단적 측면에 변경을 가하는 것이었다.

 

18. 구체적으로는 배출량을 기준으로 수수료를 매기는 방식으로서, 봉투를 판매하여 그 안에 생활폐기물을 넣어 배출하게 하는 방식이었다.

 

19. 물론 100% 배출원인자가 부담하게 하는 방식이 사회 전체적인 관점에서 적합하겠지만, 규제정책에 대한 저항 등을 고려하여 일정부분만 수수료를 부과하는 방법을 택했다.

 

20. 이러한 점에서 종량제는 공해배출 부과금 제도와 비슷한 측면이 있다.

 

21. 공해배출 부과금 제도는 일정 환경기준을 초과하는 배출량에 대하여 일정한 단위당 부과금을 산정해 부과하는 제도이다.

 

22. 이는 비용을 내재화함으로써 오염원인 제거 유인을 제공하게 한다.

 

 

● 생활폐기물 종량제 시행 및 성과

23. 윌슨의 규제정치이론에 따라 생활폐기물 종량제 도입 시점의 정치상황을 살펴보겠다.

 

24. 생활폐기물 종량제는 감지된 비용과 편익이 모두 불특정 다수에 미치는 경우로서, 대중적 정치상황에 속한다.

 

25. 배출비용의 증감은 소폭이었으며, 그러한 수수료를 거두어 사용하는 것도 전체 국민의 쓰레기 처리를 위해 사용했기 때문이다.

 

26. 이러한 대중적 정치상황에서는 대통령과 규제기관의 책임자의 의지가 매우 중요한데, 당시 환경부 폐기물과장이 쓰레기 종량제 도입을 위해 김영삼 대통령에게 특별보고를 하였고 대통령은 전폭적 지원을 통해 제도를 안착시켰다.

 

27. 생활폐기물 종량제 시행에 있어서 주목할 만한 점은 배출량별로 규격봉투를 다양화한 점과 지방자치단체별로 가격을 다르게 산정할 수 있게 한 점이다.

 

28. 이로써 더욱 시장유인의 체계를 제공하여 자신의 경제상황 및 의도에 맞게 재량적 판단을 가능하게 하였다.

 

29.  매립지·소각장 등의 수, 민간위탁에 의한 처리비용 등을 감안하여 지역실정에 맞게 산정되는 것이다.

 

30. 이를 통해 규제가 더욱 합리적이면서도 규제의 대상들이 순응할 수 있게 만들었다.

 

31. 생활폐기물 종량제에 따른 성과를 살펴보면 첫째로 규제수단의 변화에 따른 처리비용의 확보였다.

 

32. 종량제 시행 이전인 1994년에는 처리비용이 9620억 원인데 반해 수수료 징수액은 1428억 원이었다.

 

33. 그러나 종량제 시행 이후인 2004년에는 처리비용이 1조 444억 원이었고 봉투 판매수입이 4476억 원으로 굉장한 수수료 현실화를 가져왔다.

 

34. 둘째, 생활폐기물 발생량이 획기적으로 감소한 후에 일정 수준을 계속해서 유지하고 있다.

 

35. 93년만 해도 생활폐기물 1일 배출량이 전국 기준 6만 톤을 상회

 

36. 시행 이후 6만 톤을 상회한 적은 한 번도 없었다.

 

37. 물론 예전에는 분리수거가 제대로 실행되지 않아 음식물 등도 같이 배출되었음을 감안해야 하겠지만, 인구의 증가와 산업화가 계속해서 진행되고 있음에도 일정 수준의 배출량을 유지한다는 것은 그만큼 종량제의 효과가 있음을 알 수 있다.

 

38. 또한 종량제의 실시로 인해 국민들이 환경오염에 대한 자각을 한 점도 무시할 수 없을 것이다.

 

* 참고자료

에너지데일리, “[인터뷰] 심재곤 회장 / 사단법인 환경・인 포럼”, 2020.05.29.

환경부, 「쓰레기 종량제 시행 10년 평가 및 종량제 봉투가격의 현실화 방안 마련 연구」, 2005.

이동훈, 「쓰레기관리 현황과 종량제 시행실태」, 도시문제 31판, 1996.

최병선, 「정부규제론」, 법문사, 2019.

정광호·서재호·홍준형, 「쓰레기 종량제 정책효과 실증분석 -광역시도를 중심으로」, 2007. 한국행정학보 41판.